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一个羁縻统治的都护府下，居然有朝廷直辖正管的经制州县以及军镇，这就大有玄机了，甚至有点类似朝廷的镇北大都护府，最早朝廷就是设了诸羁縻都督府和州，然后又特设了一个镇北州为朝廷直管的经制州，后来又陆续扩建到了七个经制正州。
现在朝廷说设信度都护府，由罽宾王任信度都护，但他肯定管不了朝廷近些经制的州县军镇等，所以秦孝忠又提议信度都护府的长史和司马分由朝廷派授流官担任。
一府两治，都护管罽宾等土邦，长史和司马管唐人和其城傍土人。
信度长史和信度司马分管信度都护内唐人控制地方的文武。
“信度长史驻于新扬州港，便于加强贸易，而信度司马则驻于北部······”
秦孝忠提出，为了加强对信度的控制，所以必须要控制信度河流域与吐火罗之间的重要通道，位于开伯山的开伯尔山口，这是吐火罗地区进入信度河、天竺的最重要通道，地理十分险要。
尤其是从吐火罗那边过来，那就是一马平川。
如今山口西面是罽宾都城所在的护闻城，也就是后世的喀布尔，沿着喀布尔河向东，翻越开伯尔山口，便是白沙瓦盆地平原，这里也是犍陀罗最重要的领地。
以前希腊人、波斯人、塞人、贵霜人、白匈奴人等入侵，都是通过这个山口东进的。
秦孝忠提出，要在这里建一座开伯尔要塞，就跟雁门关或是潼关一样，把这险要山隘给拦起来。
