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帝舜令禹制定国家的安全措施，禹把天子居住的国都，向外延伸至方圆五百里，做为天子的纳税区，主要征缴各类谷物。土地归天子所有，区域名称叫甸服，是为天子服务的区域。以甸服为方圆，向外放射性延伸五百里，区域名称叫侯服，这个区域主要安排卿大夫的官邸，小的封国，还有四方诸侯的封地。侯服区域主要是为卿大夫和诸侯服务的区域。以侯服区域为方圆，向外放射性延伸五百里为绥服。绥服区域主要安置新居民，各方涌入的流民。是天子安抚的区域，要接受天子教化，逐步施行礼法。在绥服区天子驻扎军队，由武装警戒保卫都城，保卫天子。绥服外五百里为要服，居住在这一区域的多是蛮夷之人，服从天子，且受天子约束的少数民族。要服外五百里为荒服，这个地区驻有军队，为天子戍边。人民可以随意居住，不受限制。
禹把国土划分为五个区域，天子居住核心区域，其次是卿大夫诸侯区域，使天子居住在层层保护之中。这个布局很合理，得到了帝舜和卿大夫诸侯的一致赞赏，皋陶说：这个布局好就好在天子居住在核心区，对一些身份不明确的人，能很好的防范。把新居民与各方涌入的流民统一安置在绥服区，便于对他们安抚与教化。能随时掌握他们的动态。绥服区域居住的人口多，身份复杂，应该设一个部门加强管理，在新居民之中挑选有品德的人员任职，更便于管理。
帝舜说：这个办法好，叫他们自治，国家派一两个人做监管，具体的工作叫他们自己人管自己人。但这些人多是流民，能有什么有德行的人。
皋陶说：这些都是比较低级的官吏，不需要德望太高的贤德人士，只要具备行事的九种品德，就能胜任。我说一说这九种品德：宽厚而又威严，温和而又坚定，诚实而又恭敬，有才能而又小心谨慎，善良而又刚毅，正直而又和气，平易而又有棱角，果断而又讲求实效，强有力而又讲道理，这就是九德。只要具备六德就可以任用。
帝舜说：好了，绥服区域的官员就由皋陶去选拔安排。
皋陶不辱使命，选拔任用一批有品德的官吏，使绥服区域的新居民有了秩序，接受天子的安抚教化，逐渐遵守礼法，成为天子的子民。
